Государственная гражданская служба — зона, где права работника защищены слабее, чем кажется на первый взгляд. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» создал для госслужащих отдельный правовой режим: со своими ограничениями, запретами, дисциплинарными механизмами и — что особенно важно — собственным порядком разрешения споров. Мы разбираем этот порядок в деталях: какие конфликты возникают на практике, куда обращаться, какие сроки нельзя пропустить и где представитель нанимателя чаще всего допускает ошибки, которые можно использовать для защиты.
Индивидуальный служебный спор — это, по определению статьи 69 Федерального закона № 79-ФЗ, неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим (либо гражданином, поступающим на службу или ранее состоявшим на ней) по вопросам применения законов, нормативных актов о гражданской службе и служебного контракта. Формулировка сухая, но за ней стоят увольнения, невыплаченные надбавки, непрошедшие аттестации и сломанные карьеры.
Споры гражданских служащих живут в точке пересечения нескольких правовых пластов. Понимание этой архитектуры — первый шаг к грамотной защите.
Конституция Российской Федерации задает рамку. Статья 32 гарантирует равный доступ к государственной службе. Статья 37 защищает право свободно распоряжаться своими способностями к труду. Статья 46 — право на судебную защиту. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал: специфика госслужбы позволяет устанавливать для служащих особые правила, но не позволяет лишать их базовых конституционных гарантий.
Федеральный закон № 58-ФЗ от 27.05.2003 «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет общие принципы — единство системы, взаимосвязь видов службы, защищенность от неправомерного вмешательства. А уже 79-ФЗ детализирует все: от квалификационных требований до порядка рассмотрения споров.
Принципиально важная норма — статья 73 Федерального закона № 79-ФЗ. Она устанавливает субсидиарное применение трудового законодательства: если вопрос не урегулирован законом о гражданской службе, применяются нормы Трудового кодекса Российской Федерации. На практике это означает, что суды при рассмотрении служебных споров активно используют Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» — хотя формально оно адресовано трудовым спорам.
Гражданский процессуальный кодекс РФ регулирует порядок рассмотрения дел в суде. Однако в ряде случаев — когда служащий оспаривает нормативный акт госоргана или действия должностного лица, выходящие за рамки служебного контракта, — применяется Кодекс административного судопроизводства РФ. Разграничение подведомственности между ГПК и КАС — вопрос, на котором спотыкаются даже опытные юристы. Ошибка в выборе процессуальной формы стоит времени. Иногда — упущенных сроков.
Федеральный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» добавляет отдельный пласт: антикоррупционные ограничения, запреты и обязанности, нарушение которых порождает особую категорию споров — об увольнении в связи с утратой доверия.
Стороны индивидуального служебного спора определены статьей 69 Федерального закона № 79-ФЗ. На одной стороне — представитель нанимателя. Это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель такого руководителя, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.
На другой стороне — гражданский служащий. То есть гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы на основании акта о назначении и служебного контракта. Служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и получает денежное содержание за счет бюджетных средств.
Круг лиц, имеющих право инициировать спор, шире, чем кажется. Обращаться могут и граждане, поступающие на гражданскую службу (например, оспорить отказ в допуске к конкурсу), и лица, ранее состоявшие на гражданской службе (скажем, бывший служащий, считающий увольнение незаконным).
За сухими формулировками закона стоят конкретные жизненные ситуации. Разберем основные категории — от самых частых до менее очевидных.
Это, пожалуй, самая болезненная и многочисленная категория. Статья 33 Федерального закона № 79-ФЗ содержит перечень общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения. Каждое из этих оснований — потенциальный предмет спора.
Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (статья 37) — наиболее оспариваемая категория. Основания здесь разнообразны: несоответствие замещаемой должности по состоянию здоровья или вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации; неоднократное неисполнение без уважительных причин должностных обязанностей при наличии дисциплинарного взыскания; однократное грубое нарушение — прогул, появление на службе в состоянии опьянения, разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Отдельное основание, введенное Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ, — утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему (пункт 1.1 части 1 статьи 37). Это основание применяется при несоблюдении антикоррупционных ограничений и запретов, и споры по нему имеют свою специфику — о ней ниже.
Пункт 8.2 части 1 статьи 37 предусматривает увольнение в связи с сокращением должностей гражданской службы, пункт 8.3 — при упразднении государственного органа. При этом гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Выходное пособие не выплачивается.
Знаковым для этой категории стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.11.2011 № 25-П по жалобе гражданки В.Ю. Боровик. Суд признал, что нормы части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 в той мере, в какой ими допускается увольнение одинокой матери, воспитывающей ребенка до 14 лет, в связи с сокращением должности по инициативе представителя нанимателя, не соответствуют Конституции. Позднее Постановление КС РФ от 15.12.2011 № 28-П по делу А.Е. Остаева распространило аналогичную защиту на отцов — единственных кормильцев в многодетных семьях.
Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (статья 36) тоже может стать предметом спора — когда служащий утверждает, что заявление об увольнении было подано под давлением. Верховный Суд Российской Федерации в разъяснениях к Трудовому кодексу указывал: если работник утверждает, что его принудили к увольнению «по собственному желанию», обязанность доказать это обстоятельство возлагается на него. Эта позиция применяется и к служебным контрактам.
Статья 57 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает пять видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности и увольнение по отдельным основаниям. За каждый проступок — только одно взыскание.
На практике споры возникают не столько о самом факте проступка, сколько о нарушении процедуры. Статья 58 устанавливает строгий порядок: до применения взыскания представитель нанимателя обязан затребовать от служащего письменное объяснение; перед применением — провести служебную проверку; учесть тяжесть проступка, степень вины, обстоятельства совершения и предшествующие результаты деятельности.
Служебная проверка (статья 59) — обязательный этап. Она должна быть завершена не позднее чем через 60 календарных дней со дня принятия решения о ее проведении, с возможностью продления до 90 дней. В ней не может участвовать служащий, прямо или косвенно заинтересованный в результатах. Нарушение любого из этих условий делает результаты проверки недействительными — а значит, и взыскание уязвимым.
Сроки применения взысканий жестко ограничены: не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (без учета больничных, отпусков и времени проверки) и не позднее шести месяцев со дня совершения. Пропуск — безусловное основание для отмены взыскания.
Взыскание погашается через год, если служащий не был подвергнут новому. Представитель нанимателя вправе снять его досрочно — по собственной инициативе, по заявлению служащего или ходатайству непосредственного руководителя.
Статьи 59.1, 59.2 и 59.3, введенные Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ, создали особую систему ответственности за коррупционные правонарушения на гражданской службе.
За несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», предусмотрены три взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (статья 59.1).
Увольнение в связи с утратой доверия (статья 59.2) — крайняя мера. Она применяется в случаях непринятия мер по предотвращению конфликта интересов, непредставления или представления заведомо недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, осуществления предпринимательской деятельности, вхождения в состав органов управления иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Сведения об увольнении в связи с утратой доверия включаются в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, предусмотренный статьей 15 Федерального закона «О противодействии коррупции». Попадание в этот реестр — серьезное репутационное последствие, которое сохраняется пять лет.
Порядок применения таких взысканий (статья 59.3) имеет особенности. Они налагаются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных правонарушений. Если материалы направлялись в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов — учитываются и ее рекомендации.
Срок применения — не позднее шести месяцев со дня поступления информации о правонарушении. Не позднее трех лет со дня его совершения. В эти сроки не включается время производства по уголовному делу.
В нашей практике мы видим: антикоррупционные увольнения нередко оспариваются успешно — именно потому, что процедура сложна, а кадровые службы допускают ошибки при ее соблюдении.
Аттестация гражданского служащего (статья 48) проводится раз в три года в целях определения его соответствия замещаемой должности. Аттестационная комиссия может принять одно из четырех решений: соответствует должности; соответствует и рекомендуется к включению в кадровый резерв; соответствует при условии прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; не соответствует.
Решение «не соответствует» может повлечь понижение в должности или, при отказе от переподготовки или перевода, — увольнение. Это основание для спора, причем обжалуются и процедурные нарушения (неправильный состав комиссии, отсутствие необходимого кворума, ненадлежащее уведомление), и существо решения.
Важный нюанс: число независимых экспертов в составе аттестационной комиссии должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов. Проведение заседания с участием только служащих госоргана недопустимо. Нарушение этого требования — распространенная ошибка, которая ставит под вопрос легитимность всей аттестации.
Внеочередная аттестация может проводиться при сокращении должностей или изменении условий оплаты труда. Ее цель — выявить служащих, имеющих преимущественное право на замещение должности. Критерии преимущественного права установлены частью 6 статьи 31: более высокая квалификация, уровень профессионального образования, большая продолжительность стажа, более высокие результаты профессиональной деятельности.
Конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы (статья 22) — общее правило. Исключения установлены законом: конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», при заключении срочного служебного контракта, при назначении из кадрового резерва, сформированного на конкурсной основе, и в ряде других случаев.
Претендент, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение. Решение конкурсной комиссии тоже может быть обжаловано — в комиссию по служебным спорам или непосредственно в суд.
На практике споры возникают по нескольким линиям. Во-первых, назначение без конкурса в случаях, когда конкурс обязателен. Во-вторых, процедурные нарушения: неправильное формирование конкурсной комиссии (менее четверти — независимые эксперты), ненадлежащее уведомление о конкурсе, нарушение сроков. В-третьих, необоснованный отказ в допуске к конкурсу — скажем, по формальным основаниям, не предусмотренным законом.
Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 утверждает Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Методика проведения конкурса определяется нормативным актом государственного органа. Отсутствие такой методики — само по себе нарушение, ставящее результаты конкурса под сомнение.
Статья 28 Федерального закона № 79-ФЗ регулирует перевод на иную должность гражданской службы или перемещение. Перевод допускается по инициативе представителя нанимателя с письменного согласия гражданского служащего, а также по инициативе самого служащего.
Перемещение в пределах одного государственного органа — в другое структурное подразделение без изменения должностных обязанностей — согласия служащего не требует. Но если фактически меняются условия служебного контракта (место прохождения службы, обязанности), перемещение без согласия незаконно. Здесь часто возникает спор о том, что считать «изменением условий», а что — допустимым перемещением.
Перевод по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (часть 2 статьи 28) обязывает представителя нанимателя предоставить иную должность, соответствующую квалификации и не противопоказанную по состоянию здоровья. Отказ служащего от перевода или отсутствие такой должности влечет увольнение по пункту 8 части 1 статьи 33.
Денежное содержание гражданского служащего (статья 50) складывается из оклада по должности, оклада за классный чин и дополнительных выплат: надбавки за выслугу лет, за особые условия, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премий, ежемесячного денежного поощрения, единовременной выплаты при предоставлении отпуска и материальной помощи.
Споры здесь касаются невыплаты или несвоевременной выплаты отдельных компонентов, неправильного исчисления стажа для определения размера надбавки за выслугу лет, невключения отдельных периодов работы в стаж гражданской службы. Порядок исчисления стажа определяется Указом Президента РФ от 19.11.2008 № 1532 — документ объемный, с детальным перечнем засчитываемых периодов, и ошибки кадровых служб при его применении не редкость.
Правила исчисления денежного содержания при расчете отпускных утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.09.2007 № 562. Они отличаются от общих правил расчета среднего заработка по Трудовому кодексу — и неправильное применение этих правил тоже порождает споры.
Статья 16 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой. Перечень исчерпывающий: недееспособность, судимость, отказ от оформления допуска к государственной тайне, заболевание, близкое родство при непосредственной подчиненности, прекращение гражданства, двойное гражданство, подложные документы, непредставление сведений о доходах, утрата доверия, непрохождение военной службы, статус иностранного агента.
Статья 17 устанавливает запреты: участие в управлении коммерческой организацией (за определенными исключениями), предпринимательская деятельность, представительство третьих лиц в своем госоргане, получение вознаграждений от физических и юридических лиц, использование должностного положения в интересах политических партий и религиозных объединений, публичные высказывания о деятельности госорганов (если это не входит в должностные обязанности), прекращение исполнения обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
Последний запрет стоит подчеркнуть: госслужащий не вправе «бастовать» или прекращать работу ради давления на работодателя. Это прямо запрещено пунктом 15 части 1 статьи 17 и соответствует позиции Конституционного Суда, подтвердившего конституционность такого ограничения с учетом специфики государственной службы.
Конвенция Международной организации труда № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» допускает установление специальных квалификационных требований, связанных с определенной работой, — и они не считаются дискриминацией. Это международно-правовое основание для всей системы ограничений на госслужбе.
Требования к служебному поведению (статья 18) — нейтральность, корректность, отсутствие действий, связанных с личными интересами, — формально менее жесткие. Но их нарушение может стать основанием для дисциплинарного взыскания, а в контексте антикоррупционного законодательства — и для увольнения.
Споры возникают, когда служащий считает, что ограничение или запрет применены к нему неправомерно, либо когда увольнение произведено за нарушение, которого на самом деле не было. Нередко — когда представитель нанимателя расширительно толкует нормы закона.
Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет (статья 25.1). Служащему, достигшему этого возраста, срок гражданской службы может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до 70 лет (для категории «руководители» высшей группы).
На практике отказ в продлении нередко маскирует желание избавиться от неудобного сотрудника. Споры здесь сложны: продление — право, а не обязанность нанимателя. Но если отказ мотивирован дискриминационными соображениями — возраст здесь сам по себе не аргумент, коль скоро закон предусматривает возможность продления, — это основание для обжалования.
После достижения предельного возраста гражданин может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы. Переход от служебного контракта к трудовому договору — существенная разница в правовом статусе, и условия такого перехода тоже бывают предметом разногласий.
Часть 1 статьи 70 Федерального закона № 79-ФЗ предусматривает два органа рассмотрения индивидуальных служебных споров: комиссию государственного органа по служебным спорам и суд.
Комиссия образуется решением представителя нанимателя. Она состоит из равного числа назначаемых им представителей нанимателя и избираемых на собрании (конференции) гражданских служащих представителей служащих, включая представителя выборного профсоюзного органа.
Служебный спор рассматривается комиссией, если служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.
Срок обращения в комиссию — три месяца со дня, когда служащий узнал или должен был узнать о нарушении своего права (часть 8 статьи 70). Пропуск по уважительным причинам может быть восстановлен комиссией.
Комиссия обязана рассмотреть спор в течение десяти календарных дней со дня подачи заявления. Заседание правомочно при наличии не менее половины ее членов от каждой стороны. Решение принимается тайным голосованием простым большинством присутствующих.
Копия решения вручается сторонам в течение трех дней со дня принятия. Решение может быть обжаловано любой из сторон в суд в десятидневный срок со дня вручения копии.
Честно скажем: на практике комиссии по служебным спорам — механизм слабый. Они созданы не во всех госорганах, а там, где созданы, нередко существуют формально. Паритетность состава — представители нанимателя и служащих поровну — в теории обеспечивает баланс, но на деле зависимость членов комиссии от руководства госоргана сводит ее эффективность к минимуму. Мы рекомендуем рассматривать обращение в комиссию прежде всего как фиксацию позиции — и готовиться к суду.
Обращение в комиссию — не обязательный досудебный этап. Закон прямо допускает обращение в суд без предварительного обращения в комиссию — это следует из части 13 статьи 70.
Более того, ряд споров рассматривается непосредственно в судах (часть 14 статьи 70):
Суд вправе взыскать в пользу служащего денежную компенсацию причиненного морального вреда (часть 16 статьи 70). Размер определяется судом — и это реальный инструмент, которым пользуются не так часто, как следовало бы.
Подсудность определяется по общим правилам гражданского процессуального законодательства: районный суд по месту нахождения государственного органа — ответчика.
Вопрос конкуренции процессуальных форм (ГПК или КАС) заслуживает отдельного внимания. Верховный Суд в Обзоре судебной практики № 3 (2020) указал: индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией по служебным спорам и судом в порядке гражданского судопроизводства. Но если госслужащий оспаривает нормативный правовой акт, затрагивающий его права, — это административное судопроизводство по КАС РФ. Разграничение зависит от существа требований: спор из служебного контракта — ГПК; оспаривание акта власти — КАС.
Сроки обращения в суд — пресекательные. Их пропуск является самостоятельным основанием для отказа в иске.
Часть 17 статьи 70 Федерального закона № 79-ФЗ отсылает к трудовому законодательству. Статья 392 Трудового кодекса устанавливает:
На практике суды применяют именно эти сроки к служебным спорам гражданских служащих. Трехмесячный срок — для споров о дисциплинарных взысканиях, о невыплате денежного содержания, о результатах аттестации. Месячный — для споров об увольнении.
Пропущенный срок может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин: болезнь, невозможность обращения в суд вследствие непреодолимой силы, уход за тяжелобольным членом семьи. Незнание закона, по общему правилу, уважительной причиной не является. Однако нарушение работодателем порядка уведомления об увольнении (невручение копии приказа, невыдача трудовой книжки) сдвигает начало течения срока.
Срок обжалования решения комиссии по служебным спорам в суд — десять дней со дня вручения копии решения (часть 12 статьи 70).
Наш совет: фиксируйте даты получения всех документов. Расписка на копии приказа об увольнении, уведомление о получении трудовой книжки, протокол ознакомления с результатами аттестации — все это определяет, когда начал течь срок обращения в суд. Если дата получения не зафиксирована — это проблема работодателя, а не ваша.
Кто и что должен доказать — вопрос, определяющий исход спора. Этот аспект конкуренты по топу SERP практически не раскрывают, а он принципиален.
В спорах об увольнении по инициативе представителя нанимателя бремя доказывания законности увольнения лежит на работодателе. Это прямо следует из пункта 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2, применяемого к служебным спорам по аналогии. Представитель нанимателя обязан доказать: наличие законного основания для увольнения; соблюдение установленного порядка увольнения; отсутствие обстоятельств, препятствующих увольнению (временная нетрудоспособность, отпуск).
Для споров о дисциплинарных взысканиях работодатель обязан доказать: факт совершения дисциплинарного проступка; вину служащего; соблюдение процедуры (затребование объяснения, проведение служебной проверки, соблюдение сроков); соразмерность взыскания тяжести проступка.
Доказательства в служебных спорах — это документы (приказы, акты, протоколы, служебные записки, должностной регламент, служебный контракт), показания свидетелей, заключения экспертов. Электронная переписка тоже может быть доказательством, но ее допустимость зависит от того, как она зафиксирована и представлена суду.
Мы рекомендуем начинать сбор доказательств до возникновения спора. Копии приказов, выписки из должностного регламента, переписка с руководством — все это должно быть у вас на руках. После увольнения получить документы из бывшего места службы значительно сложнее, хотя часть 3 статьи 33 обязывает представителя нанимателя выдать служащему по его письменному заявлению документы, связанные с гражданской службой.
Еще один пробел в материалах конкурентов — вопрос обеспечительных мер. При обжаловании увольнения суд может по заявлению истца принять обеспечительные меры в порядке главы 13 ГПК РФ. Это, к примеру, запрет ответчику совершать определенные действия — скажем, назначать на должность другого лица до разрешения спора.
На практике суды неохотно применяют обеспечительные меры в трудовых и служебных спорах. Но заявление стоит подавать — особенно если есть риск, что должность будет сокращена или замещена, что затруднит фактическое восстановление.
Мировое соглашение — инструмент, о котором в контексте госслужбы почти не говорят. Между тем ГПК РФ допускает его заключение по любым гражданским делам, и служебные споры — не исключение.
Мировое соглашение может предусматривать изменение формулировки основания увольнения (например, с «увольнение по инициативе представителя нанимателя» на «по соглашению сторон»), выплату компенсации, предоставление определенных документов. Утвержденное судом мировое соглашение имеет силу судебного решения и подлежит принудительному исполнению.
Сложность в том, что представитель нанимателя действует не от своего имени, а от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Полномочия на заключение мирового соглашения должны быть прямо предусмотрены доверенностью. На практике представители госорганов в судах нередко не имеют таких полномочий — что делает переговоры о мировом соглашении затруднительными, но не невозможными.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» формально распространяется на споры, возникающие из гражданских, трудовых и иных правоотношений. Однако в статье 1 этого закона служебные отношения госслужащих прямо не названы.
Статья 70 Федерального закона № 79-ФЗ в части 2 содержит отсылку к трудовому законодательству для неурегулированных вопросов, а статья 73 — общую норму о субсидиарном применении. Теоретически медиация допустима. Практически — случаи ее применения в служебных спорах единичны. Это скорее перспективный, чем реально работающий механизм.
Часть 3 статьи 67 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает: государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства о государственной гражданской службе осуществляют Генеральная прокуратура Российской Федерации и подчиненные ей прокуроры.
На практике обращение в прокуратуру — параллельный, а не альтернативный инструмент защиты. Прокурор вправе внести представление об устранении нарушений, возбудить дело об административном правонарушении, обратиться в суд в интересах служащего (статья 45 ГПК РФ). Представление прокурора — документ, который госорган обязан рассмотреть и дать мотивированный ответ.
Обращение в прокуратуру не приостанавливает течение сроков обращения в суд. Поэтому мы советуем: пишите прокурору, но одновременно готовьте иск.
При признании увольнения незаконным суд обязывает восстановить гражданского служащего в ранее замещаемой должности. Решение о восстановлении подлежит немедленному исполнению (по аналогии со статьей 396 ТК РФ, применяемой субсидиарно).
За время вынужденного прогула служащему выплачивается денежное содержание. Суд также вправе взыскать компенсацию морального вреда.
Если должность, которую занимал служащий, сокращена или замещена другим лицом, представитель нанимателя обязан предоставить ему иную должность в соответствии со статьей 28 и частями 1–3 статьи 31 Федерального закона № 79-ФЗ.
Взыскание судебных расходов (в том числе расходов на представителя) осуществляется в общем порядке по главе 7 ГПК РФ. Суд взыскивает расходы в разумных пределах — и здесь подтверждение факта несения расходов и их разумности имеет значение. Договор с адвокатом, квитанции об оплате, детализация оказанных услуг — все это нужно представить суду.
Многолетняя адвокатская практика позволяет нам выделить наиболее частые нарушения, допускаемые госорганами при увольнении и применении дисциплинарных взысканий. Каждое из них — зацепка для защиты.
Нарушение сроков. Дисциплинарное взыскание применено позднее одного месяца со дня обнаружения проступка или позднее шести месяцев со дня его совершения. Для антикоррупционных взысканий — позднее шести месяцев со дня поступления информации или позднее трех лет со дня совершения правонарушения.
Отсутствие или дефект служебной проверки. Проверка не проведена вовсе, проведена с нарушением сроков, в ней участвовал заинтересованный служащий, не установлены все обстоятельства, предусмотренные частью 2 статьи 59.
Не затребовано письменное объяснение. Представитель нанимателя обязан затребовать объяснение до применения взыскания. Если объяснение не затребовано (а не просто не представлено служащим) — процедура нарушена.
Неправильная квалификация основания увольнения. Формулировка в приказе не соответствует фактическим обстоятельствам или не предусмотрена законом. Например, увольнение за «утрату доверия» без указания конкретного коррупционного правонарушения из перечня статьи 59.2.
Увольнение в период нетрудоспособности или отпуска. Часть 3 статьи 37 прямо запрещает увольнение по инициативе представителя нанимателя в период пребывания служащего в отпуске и в период временной нетрудоспособности (с рядом оговорок).
Несоблюдение процедуры при сокращении. Не предложены иные вакантные должности, не предупрежден за два месяца, не проведена (при необходимости) внеочередная аттестация, не учтено преимущественное право.
Нарушение порядка формирования комиссий. Недостаточное число независимых экспертов в аттестационной или конкурсной комиссии, конфликт интересов у членов комиссии, отсутствие кворума.
Статья 31 Федерального закона № 79-ФЗ регулирует отношения при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей. При сокращении государственно-служебные отношения продолжаются, если служащему предоставлена иная должность — в том же органе или в органе, которому переданы функции упраздненного.
Правопреемство при реорганизации — тонкий момент. Если госорган реорганизован путем присоединения к другому, правопреемником выступает присоединяющий орган. Служебные контракты при реорганизации без сокращения должностей не прекращаются (часть 2 статьи 31). Но на практике реорганизация часто сопровождается «оптимизацией штата», и грань между законным сокращением и незаконным давлением бывает тонкой.
О предстоящем увольнении в связи с сокращением служащий предупреждается персонально и под роспись не менее чем за два месяца. Представитель нанимателя обязан в течение этих двух месяцев предложить все имеющиеся вакантные должности с учетом квалификации, стажа и профессионального уровня.
Понятие конфликта интересов определено частью 1 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». Это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица влияет или может повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей.
Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (создается в соответствии с Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821) — не орган по рассмотрению служебных споров. Ее решения носят рекомендательный характер для представителя нанимателя. Но материалы ее заседаний и рекомендации могут быть использованы как доказательства в судебном споре — как в пользу служащего, так и против него.
Гражданский служащий обязан уведомлять представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения (часть 3.2 статьи 19). Непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов — правонарушение, влекущее увольнение. Но и представитель нанимателя обязан принять меры, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности (часть 4 статьи 19). Непринятие мер нанимателем — тоже правонарушение, влекущее его собственное увольнение (часть 4.1 статьи 19).
На практике эта двусторонняя ответственность создает ситуации, когда увольнение за непредотвращение конфликта интересов оспаривается указанием на бездействие самого нанимателя, который знал о ситуации и не предпринял мер.
Классный чин гражданской службы присваивается персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью (статья 11). Для служащих, замещающих должности на условиях срочного служебного контракта, присвоение классного чина осуществляется по результатам квалификационного экзамена (статья 49).
Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 определяет порядок присвоения и сохранения классных чинов. Указ от 01.02.2005 № 111 — порядок сдачи квалификационного экзамена. Результаты экзамена оформляются решением конкурсной или аттестационной комиссии и могут быть обжалованы.
Очередной классный чин не присваивается служащим, имеющим дисциплинарные взыскания, а также тем, в отношении кого проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело. Это создает ситуацию, когда необоснованное дисциплинарное взыскание блокирует карьерный рост — дополнительная мотивация для его обжалования.
Статья 64 Федерального закона № 79-ФЗ регулирует формирование кадрового резерва. Включение в резерв осуществляется по результатам конкурса, по результатам аттестации или при увольнении в связи с сокращением должностей. Назначение из резерва на вакантную должность осуществляется с согласия служащего по решению представителя нанимателя — без проведения конкурса.
Споры здесь возникают, когда служащий считает, что его необоснованно не включили в резерв или исключили из него, либо когда назначение из резерва произведено с нарушением порядка. Кадровый резерв сформирован без конкурсных процедур — назначение из такого резерва неправомерно.
Обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера установлена статьей 20 Федерального закона № 79-ФЗ. Перечень должностей, при замещении которых возникает эта обязанность, утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557.
Порядок представления сведений определен Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559. Сведения представляются ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным. Непредставление, представление заведомо неполных или недостоверных сведений — правонарушение, влекущее увольнение (части 6.1 и 6.2 статьи 20).
На практике проблемы возникают с представлением сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Если служащий по объективным причинам не может получить такие сведения (раздельное проживание, конфликт в семье), он обязан направить заявление в подразделение по профилактике коррупционных правонарушений с указанием причин. Вопрос рассматривается на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению. Отсутствие такого заявления при непредставлении сведений — основание для увольнения.
Проверка достоверности и полноты сведений проводится в соответствии с Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065. Основанием для проверки служит информация, представленная правоохранительными органами, кадровыми службами, постоянно действующими руководящими органами политических партий, Общественной палатой РФ, общероссийскими средствами массовой информации. Анонимная информация основанием для проверки быть не может.
Здесь мы видим практическую зацепку: если проверка инициирована на основании ненадлежащего источника (например, анонимного обращения или обращения лица, не входящего в установленный перечень), ее результаты уязвимы для обжалования.
Ротация (статья 60.1) проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции. Она предусмотрена для отдельных категорий руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Гражданский служащий может отказаться от замещения должности в порядке ротации по определенным основаниям: наличие заболевания, препятствующего проживанию в новой местности; необходимость постоянного ухода за проживающими отдельно близкими родственниками, нуждающимися в постоянном уходе (часть 8 статьи 60.1).
Если отказ не связан с этими основаниями — служащему может быть предложена иная вакантная должность. При отказе и от нее — увольнение по пункту 2 части 1 статьи 33 (истечение срока срочного служебного контракта) с выплатой компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.
Споры о ротации нередко связаны с недоказанностью наличия или отсутствия медицинских противопоказаний, а также с вопросом обеспечения служебным жилым помещением в новом месте прохождения службы.
Служебный контракт (статья 23) — соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу. Его содержание определено статьей 24: наименование должности с указанием подразделения, дата начала исполнения обязанностей, права и обязанности сторон, условия оплаты труда, режим служебного времени.
Должностной регламент является существенным условием служебного контракта (часть 5 статьи 47). Он включает квалификационные требования, должностные обязанности, перечень вопросов для самостоятельного принятия решений, порядок служебного взаимодействия, показатели эффективности.
Изменение существенных условий служебного контракта в связи с изменением условий профессиональной деятельности (статья 29) допускается по инициативе представителя нанимателя без изменения должностных обязанностей — с письменного согласия служащего и с предупреждением не позднее чем за два месяца. Несогласие служащего — основание для предложения иной должности или (при ее отсутствии) увольнения по пункту 7 части 1 статьи 33.
Споры здесь часто связаны с тем, что под видом «изменения условий» фактически меняется содержание должностных обязанностей — а это уже перевод, требующий согласия.
Статья 32 предусматривает два режима отстранения. Обязательное — при появлении на службе в состоянии опьянения, непрохождении обучения по охране труда, требовании уполномоченных органов. Факультативное — на период урегулирования конфликта интересов, проведения проверки, служебной проверки.
При обязательном отстранении денежное содержание не сохраняется. При факультативном — сохраняется.
На практике представители нанимателей иногда используют отстранение как инструмент давления — отстраняют от должности на длительный период без достаточных оснований. Если отстранение необоснованно или произведено с нарушением порядка — это самостоятельный предмет обжалования. Период незаконного отстранения приравнивается к вынужденному прогулу, подлежащему оплате.
Ежегодный основной оплачиваемый отпуск гражданских служащих составляет 30 календарных дней (часть 3 статьи 46). Ежегодный дополнительный отпуск за выслугу лет — из расчета один календарный день за каждый год службы, но не более 10 дней. Гражданским служащим, для которых установлен ненормированный служебный день, предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью три календарных дня.
Минимальная продолжительность отпуска, используемого в течение служебного года, — 28 календарных дней, при этом хотя бы одна часть должна составлять не менее 14 дней (часть 9.1 статьи 46).
Часть ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающая 28 календарных дней, может быть заменена денежной компенсацией по письменному заявлению служащего (часть 9.3 статьи 46).
Споры возникают при непредоставлении отпуска, принудительном отзыве из отпуска (допускается только с согласия служащего), неправильном расчете отпускных.
Единовременная выплата при предоставлении отпуска — два месячных оклада денежного содержания для федеральных гражданских служащих (часть 11 статьи 46). Ее невыплата или задержка — основание для обращения.
Статья 6 Федерального закона № 79-ФЗ закрепляет взаимосвязь гражданской службы с военной и правоохранительной службой. Статья 7 — с муниципальной службой. Эта взаимосвязь проявляется в учете стажа: стаж военной, правоохранительной, муниципальной службы засчитывается в стаж гражданской службы для определения надбавки за выслугу лет и продолжительности дополнительного отпуска.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает аналогичные механизмы для муниципальных служащих. Разногласия о зачете стажа — распространенная категория споров, особенно для лиц, перешедших с военной или правоохранительной службы на гражданскую.
Статья 52 устанавливает основные государственные гарантии гражданских служащих: равные условия оплаты труда, право на своевременное и полное получение денежного содержания, медицинское страхование, пенсионное обеспечение, защита от насилия и угроз в связи с исполнением обязанностей.
Пенсия за выслугу лет назначается при стаже гражданской службы не менее 15 лет (статья 7 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). Она устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности). Споры о назначении пенсии за выслугу лет — отдельная категория, связанная с исчислением стажа, включением отдельных периодов работы, определением размера.
Единовременная субсидия на приобретение жилого помещения (пункт 4 части 1 статьи 53) предоставляется один раз за весь период службы в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 № 63. Отказ в постановке на учет для получения субсидии — тоже предмет обжалования.
Статья 55 устанавливает виды поощрений: благодарность с единовременным поощрением, почетная грамота, иные виды поощрения государственного органа, выплата при выходе на пенсию за выслугу лет, поощрение Правительства и Президента Российской Федерации, государственные награды.
Споры здесь редки, но возможны — например, если служащий считает, что ему необоснованно отказано в представлении к поощрению, которое он заслужил по установленным критериям. Однако суды, как правило, относят решения о поощрении к дискреционным полномочиям представителя нанимателя, обжалование которых затруднено.
Служебный распорядок государственного органа (статья 56) утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа. Он определяет режим службы и время отдыха. Нормальная продолжительность служебного времени — не более 40 часов в неделю, пятидневная служебная неделя (часть 2 статьи 45).
Ненормированный служебный день устанавливается для высших и главных должностей, а для иных групп — в соответствии со служебным распорядком и служебным контрактом (часть 3 статьи 45). Дополнительный отпуск за ненормированный день — три календарных дня (Постановление Правительства РФ от 31.12.2008 № 1090).
Нарушения служебного распорядка могут квалифицироваться как дисциплинарный проступок. Но и требование исполнять обязанности, не предусмотренные служебным контрактом и должностным регламентом, незаконно (часть 5 статьи 24).
Статья 42 Федерального закона № 79-ФЗ регулирует обработку персональных данных. Кадровая служба обязана получать персональные данные непосредственно у служащего; запрещается обрабатывать данные о политических, религиозных убеждениях и частной жизни; защита данных обеспечивается за счет средств государственного органа.
Нарушение порядка обработки персональных данных — самостоятельный предмет спора. Часть 14 статьи 70 прямо относит споры о неправомерных действиях при обработке и защите персональных данных к спорам, рассматриваемым непосредственно в судах.
Статья 27 предусматривает возможность установления испытания: от одного месяца до одного года для впервые поступающих, от одного до шести месяцев при переводе из другого госоргана. Испытание не устанавливается для ряда категорий (выпускники с целевым обучением, служащие при сокращении и др.).
Неудовлетворительный результат испытания — основание для расторжения контракта или предоставления ранее замещаемой должности. Представитель нанимателя обязан предупредить об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин. Решение обжалуется в суд (часть 8 статьи 27).
Если испытание не установлено или его срок истек, а служащий продолжает работу, он считается выдержавшим испытание. До истечения срока испытания служащий вправе расторгнуть контракт по собственной инициативе, предупредив за три дня (часть 10 статьи 27).
Из опыта ведения подобных дел мы сформулировали несколько правил, которые повышают шансы на успех.
Документируйте все. Копия приказа о назначении, служебный контракт, должностной регламент, приказы о переводах и взысканиях — все должно быть на руках. Запрашивайте копии документов заблаговременно, не дожидаясь конфликта.
Не пропускайте сроки. Месяц на обжалование увольнения — это мало. Три месяца на обжалование иных нарушений — тоже не бесконечность. Отсчет идет с момента, когда вы узнали (или должны были узнать) о нарушении, — а не с момента, когда решили действовать.
Фиксируйте нарушения процедуры. Не затребовали объяснение? Не провели служебную проверку? Уведомили о сокращении позже чем за два месяца? Аттестационная комиссия заседала без независимых экспертов? Каждое такое нарушение — основание для отмены решения.
Не подписывайте документы под давлением. Заявление «по собственному желанию», подписанное под угрозой увольнения «по статье», — повод для спора о добровольности волеизъявления. Но доказать давление — задача заявителя, и голословных утверждений недостаточно. Свидетели, переписка, аудиозаписи (если запись не запрещена и не нарушает закон) — все это доказательства.
Обращайтесь за юридической помощью до увольнения, а не после. Консультация адвоката на стадии конфликта с руководством — дешевле и эффективнее, чем полноценный судебный процесс по восстановлению на службе.
Не прекращайте исполнение обязанностей в целях «давления» на работодателя. Пункт 15 части 1 статьи 17 прямо запрещает прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Нарушение этого запрета — самостоятельное основание для дисциплинарного взыскания.
Служебные споры на гражданской службе — область, где формальности имеют решающее значение. Закон детально регламентирует каждую процедуру: от затребования объяснения до сроков вручения копии приказа. И именно на нарушениях этих процедур чаще всего строится успешная защита. Наша коллегия адвокатов представляет интересы гражданских служащих в спорах с государственными органами — от досудебной стадии до Верховного Суда. Если вы столкнулись с незаконным увольнением, необоснованным взысканием или нарушением ваших прав на гражданской службе — запишитесь на консультацию. Мы разберем вашу ситуацию и скажем прямо: есть ли перспективы и что делать дальше.
Руководителю подрядной организации вменяли хищение 41 млн рублей при исполнении муниципального контракта. Мы построили защиту на анализе первичных документов и назначенной по нашему ходатайству строительно-технической экспертизе: работы были выполнены, спор носил гражданско-правовой характер. Суд исключил квалифицирующий признак «в особо крупном размере» и назначил наказание условно.
Финансовому директору производственной компании инкриминировали уклонение от уплаты налогов на 68 млн рублей. Совместно с налоговым консультантом добились пересчёта недоимки: часть эпизодов вышла за пределы срока давности, часть была снята после сверки с инспекцией. После уплаты уточнённой суммы дело прекращено по ст. 28.1 УПК РФ.
Доверителя обвиняли в передаче денег должностному лицу контролирующего органа. Мы добились признания недопустимыми результатов ОРМ, проведённых с нарушением закона об оперативно-разыскной деятельности, и заявили о признаках провокации. Суд первой инстанции постановил оправдательный приговор, апелляция оставила его без изменения.
Изучаем постановления, протоколы и переписку. Восстанавливаем хронологию событий до первой встречи со следствием.
Называем реалистичные сценарии — от худшего к лучшему. Показываем, что можно изменить, а что уже нет.
Подписываем соглашение об оказании юридической помощи. Сумма и объём работ фиксируются письменно.
Участие в следственных действиях, ходатайства, суд, апелляция и кассация — без передачи дела помощникам.
Пошаговый порядок действий с момента, когда следственная группа предъявила постановление. Что вправе требовать хозяин помещения, какие записи обязательно вносить в протокол, как фиксировать изъятие техники и почему опись изъятого важнее любых устных договорённостей со следователем.
В адвокатском искусстве столько зависит от «игры», что неопытный юрист может сбросить лучшие «карты», а потом удивляться, как мог он проиграть… Избежать ошибки, значит сделать шаг вперед на пути к совершенству.
Любой уголовный процесс начинается с сообщения о совершенном, совершаемом либо готовящемся преступлении. На этой стадии многим кажется, что от адвоката мало что зависит, но разберем главные моменты.
Ответим в течение рабочего дня
Оставить комментарий